Sinnvolle Empfehlungen, wenig Verbindlichkeit: Die Fortschreibung des Abfallvermeidungsprogramms

Deutschlands erstes Abfallvermeidungsprogramm erschien 2013. Gemäß § 33 Absatz 9 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes muss das Programm alle sechs Jahre bewertet und bei Bedarf angepasst werden. Anfang Januar 2021 veröffentlichte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit die Fortschreibung des Abfallvermeidungsprogramms mit dem Titel „Wertschätzen statt Wegwerfen“.

Das Abfallvermeidungsprogramm handelt von verschiedenen Aspekten der gesamten Abfallwirtschaft. In diesem Blog-Beitrag geht es um die Relevanz des Abfallvermeidungsprogramms in Bezug auf Verpackungen.

Die Vermeidung von Abfall ist im Rahmen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der darin festgelegten Abfallhierarchie priorisiert. Das Verpackungsgesetz soll „das Verhalten der Verpflichteten so regeln, dass Verpackungsabfälle vorrangig vermieden und darüber hinaus einer Vorbereitung zur Wiederverwendung oder dem Recycling zugeführt werden” (§ 1(1), Verpackungsgesetz). Die Vermeidung von Abfall wird auch im Abfallvermeidungsprogramm als „Leitmotiv des deutschen Abfallrechts“ bezeichnet.

Es ist allerdings wichtig zu beachten, dass das Abfallvermeidungsprogramm kein Gesetz ist, sondern ein Instrument, um das Bewusstsein und die Achtsamkeit der Verbraucher*innen zu stärken. Umweltministerin Svenja Schulz schreibt in ihrem Vorwort: „Es benennt die Ziele der Umweltpolitik des Bundes für die Abfallvermeidung und fordert alle auf, sich in eigener Verantwortung daran zu beteiligen. Als Programm kann es keine verpflichtenden Regelungen setzen, aber es kann das umweltpolitische Bewusstsein weiter stärken.“

Das Programm ist in viele Abschnitte unterteilt und schlägt mehrere Maßnahmen vor, die von dem Bund, den Ländern und Kommunen, den Verbraucher*innen, Wirtschaftsakteuren und dem Handel umgesetzt werden können. Dieser Blogbeitrag wird sich auf die Maßnahmen konzentrieren, die in einigen dieser Abschnitte in Bezug auf Verpackungen dargelegt werden.

Nudging

Ein Teil des Programms handelt von „Nudging“. Der Begriff bezeichnet „ein Instrument, das mit positiven Impulsen statt mit Vorschriften und Verboten arbeitet“, um Verhaltensänderungen durch von der Verhaltenspsychologie erkannte Anreize zu fördern.

• Länder und Kommunen können die Möglichkeit anbieten, Karaffen, Gläser und Wasserspender für Leitungswasser in Einrichtungen wie in Kantinen aufzustellen.
• Restaurants und Kantinen sind aufgefordert, kein Einwegbesteck anzubieten, Salz-und Pfefferstreuer statt Tütchen zu verwenden und darüber hinaus für den Außer-Haus-Verzehr Mehrwegsysteme anzubieten.
• Der Handel wird aufgefordert, „umweltfreundliche und verpackungsarme Artikel“ für den Kunden gut erreichbar zu positionieren und unverpackte Ware günstiger anzubieten. Verkäuferinnen und Verkäufer werden ermuntert, ihre Kundschaft nach einem selbst mitgebrachten Beutel, einer Tasche oder einer Transportbox zu fragen.

Manche der vorgeschlagenen Maßnahmen können meiner Meinung nach nicht wirklich „Nudging“ genannt werden, zum Beispiel der Hinweis für die Verbraucher*innen: „Es sollte vor einem Kauf immer kritisch hinterfragt werden, ob das jeweilige Produkt wirklich gebraucht wird.“

Online-Einkauf

Der nachhaltige Online-Einkauf wird in dem Programm als wichtig für die Abfallvermeidung hervorgehoben. Die Verwendung von unnötig großen Verpackungen, das Befüllen von Verpackungen mit zusätzlichem Verpackungsmaterial und der Verpackungsabfall von Rücksendungen und Retouren sind einige der vom Programm hervorgehobenen Problembereiche.

• In den vorgeschlagenen Maßnahmen des Bundes geht es nicht spezifisch um Verpackung, sondern allgemein um eine Verbesserung der Nachhaltigkeit von Online-Einkäufen. Aber manche von diesen Maßnahmen können auch für Verpackungen relevant sein, zum Beispiel die Verbesserung der Verfügbarkeit von produktbezogenen Umweltinformationen im Online-Handel, die Sensibilisierung der Verbraucher*innen hinsichtlich der Effekte der Retouren auf das Abfallaufkommen und die Erarbeitung der Vergabekriterien des Blauen Engels für klimaneutrale Lieferdienste.
• Die Verbraucher*innen sollten bei Unsicherheit bezüglich der Kleidungsgröße eine „virtuelle Anprobe“ (wobei die Verbraucher*innen ein hochgeladenes Bild oder die PC-Kamera benutzen können, um eine „Vorschau“ der Passform der Kleidungsstücke erhalten können)  oder den stationären Handel nutzen. Darüber hinaus können sie, wenn möglich, mehrere Bestellungen in einer Sammelbestellung zusammenfassen, um Schutzverpackungen zu sparen.
• Wirtschaftsakteure können durch Mehrwegversandpackungen oder gebündelte Bestellungen unnötige Verpackungen vermeiden und  im Fall der Nutzung einer stabilen Verpackung wie eines Kartons zusätzliche Verpackungen vermeiden. Um Rücksendungen von einwandfreien Produkten zu reduzieren, sollten sie Retouren ausschließlich kostenpflichtig anbieten.

Verpackung

Das Abfallvermeidungsprogramm stellt fest, dass der Verpackungsverbrauch durch die Änderung des Konsumverhaltens angestiegen ist und identifiziert Faktoren wie Serviceverpackungen vom Unterwegsverzehr, vorverpackte Lebensmittelangebote, kleinere Haushalte, die kleinere Verpackungsgrößen verwenden, und vorportionierte Produkte, die zu überflüssigen Verpackungen führen.
 

• Der Bund wird Maßnahmen für die Stärkung der Abfallvermeidung im Rahmen des Verpackungsgesetzes entwickeln, inklusive der Stärkung des Mehrweganteils der Getränkeverpackungen.
• Die Länder und Kommunen können die öffentliche Beschaffung nutzen, um „Produkte mit geringen Verpackungsmengen beziehungsweise Mehrwegsysteme zu unterstützen“. Die Kommunen können Information über Geschäfte mit unverpackten Warenangeboten in ihren Gebieten zur Verfügung stellen.
• Die Verbraucher*innen können auf Einwegverpackungen verzichten, einen Stoffbeutel und wiederverwendbare Dosen und Netze mitnehmen oder unverpackt kaufen (zum Beispiel in Unverpackt-Läden und Supermärkten mit unverpackten Lebensmitteln, Umstieg auf Mehrweggetränkeverpackungen, Leitungswasser trinken, Lebensmittel in großen Packungen kaufen, Nachfüllverpackungen auswählen, auf extra verpackte To-Go Nahrungsmittel verzichten).
• Wirtschaftsakteure sollten sich auf die Einführung der Mehrwegsysteme und unverpackte Produkte, die Entwicklung von nachhaltigeren und recyclingfähigeren Produkten sowie „Smart Labeling“ konzentrieren. Restaurants und Cafés sollten Leitungswasser in Glaskaraffen und Mehrwegbehältnissen für den Außer-Haus-Verzehr anbieten.
• Abfallvermeidung muss auch in die Bildung integriert werden. Auf der einen Seite sollten Kinder und Schüler*innen in den Kindergärten und Schulen über die Vorteile der wiederverwendbaren Verpackungen für mitgebrachte Speisen und Getränke informiert werden, und auf der anderen Seite müssen sich Studiengänge aus Bereichen wie Design und Logistik bei der Gestaltung von Verpackungen auf Abfallvermeidung fokussieren.

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Die Formulierung des Abfallvermeidungsprogramms ist eine wichtige gesetzliche Pflicht. Die Fortschreibung von 2021 dient dazu, die Aufmerksamkeit auf das wichtige Thema der Abfallvermeidung und -verringerung in verschiedenen Bereichen zu lenken. Allerdings gibt es wenig Anlass zur Hoffnung, dass das Programm neue und kreative Ideen darstellen wird oder die Durchsetzung der Maßnahmen etwa konkreter machen wird.

Das Abfallvermeidungsprogramm verwendet Ausdrücke wie „Produkte mit geringen Verpackungsmengen“, „Geschäfte mit unverpackten Warenangeboten“, und „umweltfreundliche und verpackungsarme Artikel“, aber beschäftigt sich nicht mit der richtigen Frage, und zwar, ob solche Angebote überhaupt vorhanden oder für die Verbraucher*innen adäquat verfügbar sind.

Außerdem legt das Programm die Verantwortung für die Abfallvermeidung zu einem sehr großen Teil auf die Verbraucher*innen um und erwartet auch zum Beispiel vom Handel, dass er unverpackte Produkte und Artikel mit weniger Verpackung priorisiert und an prominenter Stelle platzieren, ohne irgendeinen Anreiz zu geben.

Das Programm widerholt sich an vielen Stellen und erwähnt manchmal Maßnahmen, die nicht so neuartig sind, sondern sich bereits in der gesetzlichen Umsetzung befinden. Es wird zum Beispiel schon ab Juli 2021 ein gesetzliches Verbot geben, Einwegbesteck anzubieten. Außerdem sieht die jüngste Novelle des Verpackungsgesetzes schon neue Regelungen vor, Mehrweg im „To-Go“/“Takeaway“-Bereich zu erweitern.

Meiner Meinung nach gehören viele andere Maßnahmen, die das Programm als reine Vorschläge oder „Nudging“ charakterisiert, zum gesetzlichen Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung im Kreislaufwirtschaftsgesetz und Verpackungsgesetz. Einige der im Programm enthaltenen Maßnahmen auf den Status von freiwilligen Aktionen zu reduzieren, droht die Standards der erweiterten Herstellerverantwortung zu verwässern.

Das Abfallvermeidungsprogramm macht die Kluft in der Abfallwirtschaft in Deutschland sehr deutlich: Auf der einen Seite konzentriert sich das Verpackungsgesetz auf das Recyceln, und noch dazu mit verbindlichen Quoten, und auf der anderen Seite ist das Gesetz relativ schwach in Bezug auf Abfallvermeidung und Wiederverwendung, die höher in der Abfallhierarchie stehen, und diese Ziele sind stattdessen in dem nicht verbindlichen Abfallvermeidungsprogramm formuliert. Derzeit enthielt das Verpackungsgesetz verbindliche Quoten für Recyceln ((§ 16(2), Verpackungsgesetz), ein unverbindliches Ziel von 70% für Mehrweggetränkeverpackungen ((§ 1(3), Verpackungsgesetz) und kein festes Ziel oder keine verbindliche Quoten zur Abfallvermeidung.

Das Programm ist allerdings insofern bedeutsam, als es erst einmal eine Diskussion in Bezug auf Abfallvermeidung im heutigen Kontext  anregt, die in den kommenden Monaten und Jahren zu stärkerem Bewusstsein und konkreteren verbindlichen Maßnahmen beitragen könnten.