Länder haben unterschiedliche Vorstellungen von einem gerechten Übergang

Partnerschaften für eine sozial gerechte Energiewende (Just Energy Transition Partnerships, kurz JETPs) sind ein neuer Ansatz zur Finanzierung der Energiewende in Schwellenländern. Angeregt durch die Ankündigung der Just Energy Transition Partnership mit Südafrika auf der COP26 haben mittlerweile eine Reihe anderer Länder ihr Interesse an eigenen JETPs bekundet, darunter Indonesien, Vietnam und Senegal. Doch auch wenn auf der COP27 mehrere neue JETPs angekündigt werden, werden diese Partnerschaften wahrscheinlich in Umfang, Größe und Zielsetzung variieren. Dies gilt insbesondere für die Politik des „gerechten Übergangs“, die reale Auswirkungen auf die Einwohner der Empfängerländer hat.

Was sind JETPs?

Im Wesentlichen sollen JETPs drei Ziele erreichen: 1) Erleichterung der frühzeitigen Stilllegung von Kohlekraftwerken; 2) Mobilisierung von Kapital aus dem Privatsektor zur Finanzierung von Dekarbonisierungsmaßnahmen; und 3) Ermöglichung eines „gerechten Übergangs“ für die Bürgerinnen und Bürger. Diese als „Länderplattform“ bezeichnete Form des bilateralen Engagements zielt darauf ab, das Energiesystem eines Landes als Ganzes anzugehen, anstatt einzelne Projekte zu finanzieren. Auf diese Weise wollen die JETPs mehr sein als die Summe ihrer Teile.

Gleichzeitig sind JETPs länderorientiert und maßgeschneidert. Das bedeutet: 1) Die Regierungen der Empfängerländer führen die Verhandlungen mit den Geberländern. 2) Die Partnerschaften werden so gestaltet, dass sie den selbst definierten Bedürfnissen der einzelnen Länder entsprechen. Im Kern zielen gerechte Energieübergänge darauf ab, die Klima- und Nachhaltigkeitsziele eines Landes zu vereinen. Schwellenländer haben sehr unterschiedliche Ausgangspunkte, was die Energiewende im eigenen Land angeht, darunter unterschiedliche Energiemixe, Emissionsmengen und Elektrifizierungsgrade. Ebenso haben die Regierungen unterschiedliche Visionen für eine nachhaltige Entwicklung, die auf ihren individuellen Ressourcen und nationalen Kontexten basieren. Aus diesen Gründen ist es nur natürlich, dass JETPs eine Vielzahl von Formen annehmen können.

Während Klimaziele leicht zu quantifizieren sind, lassen die Anliegen des gerechten Übergangs viel mehr Spielraum für Interpretationen. Obwohl viele Regierungen behaupten, dass sie sich für einen gerechten Übergang einsetzen, geht jede Regierung an die JETP-Verhandlungen mit einer anderen Vorstellung von Gerechtigkeit heran. Diese Vorstellungen werden sich auf Millionen von Menschen in den Empfängerländern auswirken und können sich letztlich als entscheidend für den langfristigen Erfolg von JETP-ähnlichen Abkommen erweisen.

Gerechte Übergänge in der Praxis

Ursprünglich wurde der Begriff „gerechter Übergang“ in den 1990er Jahren von Gewerkschaften verwendet, um sich für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einzusetzen, die aufgrund von Umweltschutzmaßnahmen ihren Arbeitsplatz verloren hatten. Seitdem haben die Akteure den Begriff jedoch erweitert, um die allgemeine Einbeziehung sozialer Erwägungen in die Entscheidungsfindung bei der Energiewende zu beschreiben. In vielerlei Hinsicht ist die Aufnahme von Zielen der gerechten Energiewende in JETPs eine Reaktion auf die wachsende Aufmerksamkeit für die soziale Dimension der Energiewende in Schwellenländern, auch wenn der Umgang damit stark von der dortigen innenpolitischen Situation abhängt.

In der Praxis lassen sich Ziele für einen gerechten Übergang unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit, also der fairen Verteilung von Ressourcen und Chancen, einordnen. In Südafrika zum Beispiel hofft die Regierung, von der Kohleverstromung wegzukommen und gleichzeitig die damit verbundenen sozialen Probleme anzugehen, nämlich die Jobverluste von Kohlearbeiterinnen und -arbeitern. Die Regierung hat zwar noch nicht bekannt gegeben, wie sie die fast 120.000 von der Kohlewertschöpfungskette abhängigen Arbeiter wirtschaftlich entlasten will, aber sie hat ihren Wunsch bekundet, im Rahmen der Energiewende die Ungleichheit in der südafrikanischen Gesellschaft nicht zu verschärfen. In der Tat leidet Südafrika bereits unter immenser sozialer und wirtschaftlicher Ungleichheit, die durch die Stilllegung von Kohlekraftwerken nur noch verschärft würde. Durch die Stilllegung von Kohlekraftwerken und den Aufbau einer sauberen Energieinfrastruktur, die nicht zu systemischen Ungerechtigkeiten führt oder beiträgt, stellt das südafrikanische JETP die betroffenen Arbeitnehmer in den Mittelpunkt seiner Maßnahmen für einen gerechten Übergang.

In anderen Ländern nimmt die Verteilungsgerechtigkeit jedoch eine ganz andere Form an. Im Senegal betrachtet die Regierung eine Vereinbarung im Stil des JETP als Möglichkeit, den Zugang der Bürger zur Stromversorgung zu verbessern. In der Tat gibt es bei der Elektrifizierungsrate des Landes von 70,4 Prozent erhebliche Unterschiede zwischen Stadt- und Landbevölkerung. Der Senegal sieht es daher als gerecht an, die Elektrifizierungsrate vor allem durch die Erschließung von Erdgas zu erhöhen. Andere Länder, wie Nigeria, würden ihre Ziele für einen gerechten Übergang wahrscheinlich in ähnlicher Weise formulieren.

Eine zweite Möglichkeit, die Ziele des gerechten Übergangs zu klassifizieren, ist der Blick auf die Verfahrensgerechtigkeit. Wenn man einen Schritt zurückgeht, konzentriert sich die Verfahrensgerechtigkeit auf die Prozesse, durch die Verteilungsgerechtigkeit erreicht wird. Durch die Konzentration auf die Beziehungen zwischen Behörden und Bürgerinnen und Bürgern in Entscheidungsprozessen wird in diesem Rahmen untersucht, wie Verfahren die Authentizität gerechter Ergebnisse beeinflussen. Im Allgemeinen werden Verfahren als „gerechter“ angesehen, wenn sie einen fairen und umfassenden Dialog zwischen den Beteiligten fördern.

Um auf Südafrika zurückzukommen: Die Regierung hat der Einbeziehung der betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und Gemeinden in die relevanten Entscheidungsprozesse Priorität eingeräumt. Durch intensive Konsultationen mit Gewerkschaften und Gemeindemitgliedern hat sie produktive Beziehungen zu den betroffenen Gruppen aufgebaut und Möglichkeiten geschaffen, deren Anliegen in ihren JETP-Investitionsplan einzubeziehen. Auch wenn dieser Prozess nicht ohne Mängel ist, so zeigt er doch die Bemühungen der Regierung, ihre Vision von Verteilungsgerechtigkeit mit den Mechanismen zu ihrer Umsetzung in Einklang zu bringen.

In anderen Ländern gibt es jedoch erhebliche Lücken zwischen den Zielen der Verteilungsgerechtigkeit und den Mechanismen der Verfahrensgerechtigkeit. In Indonesien zum Beispiel hat die Regierung ihre Absicht bekundet, in den kommenden Monaten eine politische Erklärung im Stil von JETP zu veröffentlichen. Ähnlich wie Südafrika ist Indonesien für einen großen Teil seiner Stromerzeugung auf Kohle angewiesen und beschäftigt mindestens 120.000 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Kohlesektor. Die indonesische Regierung hat zwar ihr Ziel erklärt, die betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu schützen, muss aber erst noch Konsultationen zwischen ihr selbst, dem staatlichen indonesischen Energieunternehmen PLN und der Gewerkschaft institutionalisieren.

Vielleicht noch besorgniserregender ist die Lage in Vietnam, wo kürzlich mehrere führende Klimaschützer inhaftiert wurden, weil sie angeblich Druck auf die Regierung ausgeübt haben, ihre Ziele für saubere Energie zu erhöhen. Obwohl sich die vietnamesische Regierung mit Geberländern über eine eigene Vereinbarung im Stil von JETP beraten hat, bleibt unklar, wie eine solche Partnerschaft als „gerecht“ bezeichnet werden kann, wenn die Regierung weiterhin unabhängige Stimmen, die sich für die Umwelt einsetzen, zum Schweigen bringt.

Gerechte Übergänge in der Zukunft

Diese Fallstudien werfen Fragen über den Nutzen des Begriffs „gerechter Übergang“ auf. Zwar ist es wichtig, die unterschiedlichen Entwicklungspfade der Schwellenländer anzuerkennen, doch können gerechte Übergänge möglicherweise an Bedeutung verlieren, wenn die Regierungen zunehmend unterschiedliche Vorstellungen von diesem Begriff haben. Zwar möchte man annehmen, dass JETPs das Leben der Bürger verbessern oder zumindest die Schaffung von Ungerechtigkeiten vermeiden, doch muss dies erst noch in größerem Umfang nachgewiesen werden.

Wenn gerechte Übergänge von Regierungen gesteuert werden, die sich wenig um Gerechtigkeit scheren, können sie zu einem Vorwand werden, um eine Energiewendepolitik zu rechtfertigen, die potenziell schädlich für die Bürgerinnen und Bürger und die Umwelt ist. In diesem Zusammenhang kann es für internationale Geber sinnvoll sein, allgemeine Erwartungen an Ziele für gerechte Übergänge zu veröffentlichen und Mindeststandards für Gerechtigkeit als Bedingung für JETP-Auszahlungen festzulegen. Dies kann jedoch zu verstärkten Spannungen mit Regierungen in weniger demokratischen Gesellschaften führen.

In Zukunft ist es wichtig, Programme für einen gerechten Übergang wie JETP zu unterstützen, die die Ziele der Entwicklungsländer in Bezug auf Klima und nachhaltige Entwicklung fördern. Es ist jedoch auch wichtig, sich über den selbst definierten Charakter gerechter Übergänge und die Spannungen zwischen den ehrgeizigen Zielen der Partnerschaften und den politischen Realitäten der Empfängerländer klar zu werden. Im schlimmsten Fall könnte diese Spannung die Glaubwürdigkeit der Akteure, die gerechte Übergangsprozesse unterstützen, untergraben und das Konzept bedeutungslos machen.