Drei Herausforderungen für die CBAM-Übergangsphase

Im Jahr 2021 schlug die Europäische Kommission im Rahmen der EU-Initiative „Fit for 55“ zur Reduzierung der europäischen Treibhausgasemissionen um 55 Prozent bis 2030 einen grenzüberschreitenden Mechanismus zur Bepreisung von Importen kohlenstoffintensiver Produkte vor: den Kohlenstoffgrenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism , kurz CBAM). Während die EU mit ihrem Emissionshandelssystem (ETS) bereits 2005 ein internes Kohlenstoffpreissystem eingeführt hat, befinden sich andere Länder noch in der Anfangsphase der Entwicklung oder Umsetzung ähnlicher Systeme. Die Unterschiede in der Gestaltung der Kohlenstoffpolitik und der Regulierungssysteme in den verschiedenen Ländern haben zu Besorgnis über "Carbon Leakage" (Verlagerung von CO2-Emissionen) geführt, d. h. die Bemühungen um eine Verringerung der Treibhausgasemissionen in einem Land könnten zu einer Verlagerung von Wirtschaftstätigkeiten und damit verbundenen Emissionen in Länder mit weniger strengen Maßnahmen führen. Der CBAM zielt darauf ab, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen, indem eine zusätzliche Gebühr auf kohlenstoffintensive Güter erhoben wird, die in den europäischen Binnenmarkt gelangen.

Am 1. Oktober 2023 trat der CBAM der EU in Kraft, zunächst mit einer Übergangsphase bis 2026. Diese sieht eine zweijährige Lernphase vor, in der sich die Beteiligten, einschließlich der Europäischen Kommission, schrittweise an die neuen Handelsbedingungen des CBAM gewöhnen können. Die Berechnung der direkten und indirekten Kohlenstoffemissionen, die vierteljährliche CBAM-Berichterstattung und die Überwachungsanforderungen gehören zu den neuen Elementen, die mit dem Mechanismus eingeführt werden.

Die Einführung des weltweit ersten Kohlenstoffgrenztarifs bringt Herausforderungen in drei Bereichen mit sich. Erstens stellt die Schaffung des neuen Rechtsrahmens und die Steuerung seiner Umsetzung eine beträchtliche administrative Herausforderung für die Kommission dar; zweitens müssen Unternehmen, die in die EU exportieren, institutionelle Kapazitäten aufbauen und sich an die neuen Spielregeln anpassen; und drittens dürfte die Sicherstellung der Rückverfolgbarkeit kohlenstoffintensiver Waren aufgrund der Komplexität der Informationen und der Anforderungen des Regelwerks eine große Herausforderung darstellen.

Dem CBAM einen guten Start verschaffen

Nach einem langen und dynamischen Gesetzgebungsverfahren muss die Kommission nun die technische Machbarkeit des Mechanismus beweisen. Auch wenn die im Rahmen des europäischen Emissionshandelssystems gesammelten Erfahrungen zweifellos eine wertvolle Ressource darstellen, wird die Umsetzung des CBAM die EU-Institutionen, die nationalen Behörden und die Unternehmen sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU vor Herausforderungen stellen, da sie alle ihre Praktiken an die Anforderungen des neuen Systems anpassen müssen.

Die Kommission wird ein Übergangsregister führen, das die Überwachung der Einhaltung der vierteljährlichen Berichtspflichten der Unternehmen im Rahmen der CBAM erleichtern wird. Sie wird auch zwischen den so genannten zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten vermitteln, die für die Umsetzung und Durchsetzung von CBAM verantwortlich sind und den Zugang zum Register ermöglichen. Diese Aufgaben werden in der Regel von den Ministerien oder Umweltbehörden der Mitgliedsstaaten übernommen.

Die Spielregeln werden sich auch für EU-Importeure ändern, die sich mit den Betreibern von Anlagen, die unter die CBAM fallende Waren herstellen, abstimmen müssen, um über die Menge der importierten Waren, die gesamten eingebetteten Emissionen, die indirekten Emissionen und den Kohlenstoffpreis im Herkunftsland zu berichten.

Entwicklung von Berichterstattungskapazitäten außerhalb der EU

Die Übergangsphase bietet Exporteuren aus Entwicklungsländern die Möglichkeit, ihre institutionellen Kapazitäten auszubauen, um mit dem CBAM umgehen zu können, wenn dieser im Jahr 2026 voll in Kraft tritt. Die Übergangsphase bietet eine gewisse Flexibilität, da sich die Exporteure von Gütern in die EU auf die Anforderungen des CBAM einstellen und Kapazitäten zur Berechnung und Meldung von Emissionen aufbauen können, die bei der Herstellung von kohlenstoffintensiven Gütern (eingebettete Emissionen) und Elektrizität entstehen.

Bis zum 1. Januar 2025 können Unternehmen, die in die EU exportieren, zwischen drei Berichterstattungsoptionen wählen: (a) vollständige Berichterstattung nach der neuen Methode (EU-Methode), (b) Berichterstattung auf der Grundlage gleichwertiger nationaler Systeme von Drittländern und (c) Berichterstattung auf der Grundlage von Referenzwerten. Ab dem 1. Januar 2026 sind alle Unternehmen, die in die EU exportieren, verpflichtet, die Anforderungen des Mechanismus zu erfüllen.

Diese Flexibilität erlaubt es den Exporteuren, eine Vielzahl von Methoden zur Berechnung ihrer relevanten Emissionen zu verwenden. Dennoch dürften die Berichterstattungsanforderungen für kohlenstoffintensive Güter im Rahmen des CBAM in vielen Ländern die bestehenden gesetzlichen Möglichkeiten übersteigen. Die zuständigen nationalen Behörden und Unternehmen müssen die vorhandenen Kapazitäten ausbauen, um eine reibungslose Umsetzung des Mechanismus zu ermöglichen. Und obwohl mehrere Entwicklungsländer ihre Absicht bekundet haben, Kohlenstoffpreissysteme einzuführen, haben dies bisher nur wenige getan.

Rückverfolgbarkeit und Transparenz bei der Berichterstattung über kohlenstoffintensive Güter

Neben dem ausdrücklichen Ziel, die Verlagerung von CO2-Emissionen zu verhindern und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen, könnte CBAM den Weg für eine verbesserte Rückverfolgbarkeit von CO2 ebnen. Die Konzentration auf kohlenstoffintensive Güter während der Übergangsphase bietet die Möglichkeit, das Fehlen einer länderübergreifenden regulatorischen Vereinbarung zu überwinden und Erfahrungen mit der technischen Funktionsweise eines grenzüberschreitenden Preisbildungsmechanismus für Kohlenstoff zu sammeln.

Das CBAM-Übergangsregister, das am 1. Januar 2026 durch ein ständiges Register abgelöst wird, ist eine standardisierte und sichere elektronische Datenbank und eine Schnittstelle für die Einreichung von CBAM-Meldungen durch Importeure von Gütern, die unter den Mechanismus fallen, wie Zement, Eisen, Stahl, Aluminium, Düngemittel, Elektrizität und Wasserstoff. Es besteht die Sorge, dass Importeure versuchen könnten, die transparenten Berichterstattungsanforderungen zu unterlaufen, indem sie die Möglichkeit nutzen, geschätzte Werte anzugeben, wenn keine ausreichenden Daten über produktgebundene Emissionen oder deren Berechnung verfügbar sind. Die Berichterstattungsanforderungen haben auch bei Exporteuren für Unruhe gesorgt, die befürchten, dass die Offenlegung von Emissionen die Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen und zu Streitigkeiten mit Lieferanten über eingebettete Kohlenstoffemissionen führen könnte.

Obwohl die Durchführungsverordnung darauf hinweist, dass die CBAM-Berichte "überprüft werden können", um die Einhaltung der Vorschriften zu gewährleisten, räumt sie den Anmeldern einen großen Spielraum ein. Zum jetzigen Zeitpunkt ist unklar, inwieweit die Länder die CBAM-Methode zur Berechnung der Kohlenstoffemissionen in ihre nationalen Regelungen übernehmen werden. Insgesamt wird ein harmonisierter internationaler Regulierungsansatz für eine effektive und transparente Rückverfolgbarkeit entscheidend sein. Während der Übergangsphase werden die Staaten und Interessengruppen wahrscheinlich zusätzliche Ressourcen bereitstellen müssen, um die Kapazitäten vor der vollständigen Umsetzung des Mechanismus zu verbessern. Alle am Prozess beteiligten Akteure werden zusätzliche Kapazitäten benötigen, um die technischen Herausforderungen zu bewältigen. Die Umsetzung des CBAM stellt jedoch einen Meilenstein in der internationalen Regulierung der Kohlenstoffbepreisung dar.