Umweltverfahrensrechte in Gefahr? Unzureichende finanzielle Beiträge drohen die Aarhus-Konvention zu untergraben

Vom 2. bis 4. Juli tagte die Arbeitsgruppe der Vertragsparteien der Aarhus-Konvention zum 28. Mal im UN-Hauptquartier in Genf. Auf der Tagesordnung standen kritische Themen wie der Zugang zu Gerichten, die Öffentlichkeitsbeteiligung in internationalen Foren, der Schutz von Umweltaktivisten, Fälle der Einhaltung von Vorschriften, der Aufbau von Kapazitäten und mögliche Themen für die künftige Arbeit. Ein Querschnittsthema beherrschte jedoch die Diskussionen: der erhebliche Mangel an finanziellen Beiträgen, um die wachsende Arbeitsbelastung des Sekretariats und des Einhaltungsausschusses zu bewältigen.

Diejenigen unter uns, die internationale institutionelle Prozesse verfolgen, sind oft versucht, diese verfahrenstechnischen Diskussionen zugunsten der „spannenderen“ inhaltlichen Fragen zu übergehen. Der unzureichende Umfang der Beiträge stellt jedoch das Engagement der Vertragsparteien für das Übereinkommen in Frage und kann den Schutz der Umweltrechte in den Aarhus-Mitgliedstaaten ernsthaft untergraben.

Umweltdemokratie im Rahmen der Aarhus-Konvention

Als die Aarhus-Konvention 1998 verabschiedet wurde, bezeichnete der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan sie als das „ehrgeizigste Projekt der Umweltdemokratie unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen“. Das Übereinkommen schreibt Verfahrensrechte im Umweltbereich gesetzlich fest und verpflichtet seine Mitglieder (derzeit 46 Staaten und die EU), die drei Rechte der Öffentlichkeitsbeteiligung, des Zugangs zu Informationen und des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten zu schützen und zu wahren.

Viele würden sagen, dass die Konvention seit ihrer Verabschiedung die optimistischen Hoffnungen von Kofi Annan erfüllt hat. Sie hat in ihren Mitgliedsstaaten zu wesentlichen Reformen geführt, um demokratische Werte in umweltpolitische Entscheidungsprozesse zu integrieren und damit auch eine größere Effektivität, Legitimität und den Schutz des materiellen Rechts auf eine gesunde Umwelt zu unterstützen. Sie hat auch ähnliche regionale Initiativen angeregt, insbesondere die jüngste Verabschiedung des Escazú-Abkommens in der Region Lateinamerika und Karibik.

Umsetzung des Übereinkommens

Während die Vertragsparteien für die Umsetzung des Übereinkommens im eigenen Land verantwortlich sind, hängt ein Teil des Erfolgs und der Wirksamkeit des Übereinkommens von seiner institutionellen Struktur und der Umsetzung seines Arbeitsprogramms durch die zuständigen Gremien und Mechanismen ab. Das Sekretariat spielt eine zentrale Rolle bei der Bereitstellung administrativer, technischer und rechtlicher Unterstützung. Außerdem gibt es zwei wichtige Durchführungsmechanismen. Der erste ist der Compliance-Ausschuss, der sich mit Verstößen gegen das Übereinkommen befasst. Der zweite ist der erst vor kurzem eingerichtete Krisenreaktionsmechanismus, mit dem gefährdete Umweltschützer unterstützt werden sollen.

Auf den Tagungen der Vertragsparteien (Meetings of the Parties, MoPs) treffen die Mitgliedstaaten wichtige Entscheidungen über die Entwicklung des Übereinkommens (etwa alle drei Jahre - die nächste MoP ist für 2025 geplant). In der Zwischenzeit trifft sich die Arbeitsgruppe der Vertragsparteien (Working Group of the Parties, WGP) jährlich, um die laufende Umsetzung des Arbeitsprogramms der Konvention zu diskutieren.

Finanzkrise

Diese institutionellen Einrichtungen benötigen für ihre Arbeit finanzielle Unterstützung. Die Konvention ist jedoch auf freiwillige Beiträge der Vertragsparteien angewiesen, was bedeutet, dass ihre Finanzierung nicht gesichert und unvorhersehbar ist. Und in letzter Zeit sind die Beiträge immer wieder weit hinter der wachsenden Arbeitsbelastung zurückgeblieben, so dass ihr ordnungsgemäßes Funktionieren und ihre Leistungsfähigkeit gefährdet sind.

Es ist zwar nicht ungewöhnlich, dass internationale Gremien fehlende Ressourcen als Hindernis für ihre Arbeit anführen, aber die Atmosphäre im Saal bei der WGP-Sitzung im Juli war besonders ernst. Die anwesenden erfahrenen Delegierten benutzten eine äußerst deutliche Sprache und warnten unter anderem vor einer „Krise“ und der „Gefahr eines Zusammenbruchs“. Zuweilen wurde mit großer Emotionalität für eine Aufstockung der Mittel plädiert. Drei gefährdete Schlüsselbereiche wurden hervorgehoben: der Compliance-Ausschuss, der Krisenreaktionsmechanismus und die Arbeit des Sekretariats zum Aufbau von Kapazitäten und zur Förderung des Übereinkommens.

Der Compliance-Ausschuss: Der Compliance-Ausschuss gilt weithin als ein internationaler Einhaltungsmechanismus von Weltrang. Im Laufe der Jahre hat er eine umfangreiche Rechtsprechung entwickelt, wobei er eher einen vermittelnden als einen kontradiktorischen Ansatz verfolgt, der bei der Auslegung des Gesetzes und der Lenkung bewährter Praktiken der Parteien eine wichtige Rolle spielt. Beim Ausschuss können Eingaben von Parteien oder Mitteilungen von Mitgliedern der Öffentlichkeit eingehen. Daraufhin sammelt er Informationen, führt Anhörungen durch, trifft Feststellungen, spricht Empfehlungen aus und verfolgt die Fälle mit Fortschrittsberichten und Überprüfungen weiter. Der Ausschuss kann den Parteien auf Anfrage auch Ratschläge oder Unterstützung geben. Wie der Ausschussvorsitzende auf der WGP-Sitzung beschrieb, ist die Arbeit jedoch komplex, zeitaufwändig und nimmt an Umfang zu. Das Sekretariatsteam hat vor kurzem seine Arbeitszeit verdoppelt, um den wachsenden Anforderungen des Ausschusses an die Bearbeitung von Fällen und die Erteilung von Ratschlägen gerecht zu werden. Dennoch kommt es immer häufiger zu Verzögerungen, was die hoch angesehene Rolle und Autorität des Ausschusses in Frage stellt.

Der Schnellreaktionsmechanismus für Umweltschützer: Im Jahr 2022 wurde Michel Forst zum ersten Sonderberichterstatter für Umweltschützer im Rahmen des Übereinkommens gewählt, um den Schnellreaktionsmechanismus in Gang zu setzen. Seine Aufgabe ist es, Beschwerden entgegenzunehmen und Maßnahmen zu ergreifen, um Personen zu schützen, die bestraft, verfolgt oder belästigt werden, weil sie ihre Aarhus-Rechte wahrnehmen wollen. Die Zahl der eingegangenen Beschwerden ist seit der Einrichtung des Mechanismus schnell gestiegen, bisher sind 54 eingegangen. Dies zeigt zwar den Mehrwert des Mechanismus, hat aber auch die Arbeitsbelastung des Sekretariats erheblich erhöht, das nun für die Bewertung der Beschwerden, die Betreuung der Öffentlichkeit und die juristische Unterstützung des Sonderberichterstatters zuständig ist. Es gibt bereits Anzeichen für die Auswirkungen unzureichender Ressourcen. So konnte beispielsweise kürzlich ein Rechtsreferent des Sekretariats den Sonderberichterstatter aufgrund mangelnder Kapazitäten nicht auf eine Ländermission begleiten. Für einige Aktivitäten war der Berichterstatter auf private Finanzierung angewiesen. Auf der WGP-Sitzung wies er auch darauf hin, dass Beschwerden ohne angemessene finanzielle Unterstützung nicht zeitnah geprüft werden können.

Aufbau von Kapazitäten und Förderung des Übereinkommens: Das Sekretariat spielt auch eine wichtige Rolle beim Aufbau von Kapazitäten und bei der Förderung des Übereinkommens. Es tut dies durch verschiedene Outreach-Aktivitäten, Zusammenarbeit und beratende Unterstützung für eine Vielzahl anderer internationaler Agenturen, Gremien, Organisationen und Staaten. Die Fähigkeit des Sekretariats, diese Aufgabe angemessen zu erfüllen, ist jedoch auch durch den derzeitigen Mangel an Ressourcen gefährdet. So hat sich eine Gruppe von Ländern im Mittelmeerraum kürzlich im Rahmen der Mittelmeerstrategie für nachhaltige Entwicklung 2016-2025 verpflichtet, dafür zu sorgen, dass bis 2025 zwei Drittel von ihnen dem Übereinkommen beigetreten sind. Dies ist zwar eine äußerst positive Entwicklung für das Übereinkommen, doch werden diese Beitrittsländer Unterstützung beim Aufbau von Kapazitäten benötigen, um den Übergang zu bewältigen. Obwohl das Sekretariat vor kurzem eine Schulungsveranstaltung für Ministerialbeamte durchgeführt hat, wurde auch betont, dass die Aarhus-Parteien zusätzliche Hilfe benötigen, um die anstehenden Beitrittsprozesse dieser Länder zu unterstützen.

Sollten Beiträge verpflichtend werden?

Auf der Grundlage der aktuellen Buchführung wurden in der endgültigen Entscheidung der Arbeitsgruppe alle Parteien aufgefordert, sich um eine Erhöhung ihrer Beiträge um mindestens 40 % zu bemühen. Diese Formulierung verdeutlicht jedoch, dass die Beiträge nach wie vor im Ermessen der Parteien liegen, und bietet keine Garantie dafür, dass die Parteien der Aufforderung auch tatsächlich nachkommen werden. Mehrere Länder haben seit mehreren Jahren keine Beiträge mehr geleistet.
Um langfristig eine größere finanzielle Nachhaltigkeit und Vorhersehbarkeit zu gewährleisten, sprachen sich einige Parteien, darunter Norwegen und die Schweiz, für die Einführung eines Systems obligatorischer Beiträge auf der Grundlage von UN-Bewertungsskalen aus, die den Kapazitäten der verschiedenen Parteien Rechnung tragen. Andere, darunter die EU, lehnen jedoch obligatorische Beiträge ab, so dass ein Konsens unwahrscheinlich erscheint.

Ein Kompromissvorschlag, der auf der Sitzung unterbreitet wurde, wäre die Option von Beiträgen mit Empfehlungscharakter. Das Sekretariat merkte an, dass diese Formulierung ein Gleichgewicht herstellen könnte, das den Parteien helfen würde, ihre zuständigen Entscheidungsträger auf Regierungsebene von der Notwendigkeit der Bereitstellung von Mitteln zu überzeugen. Es wurde um weitere Rückmeldungen zu diesem Vorschlag gebeten.

Eine Frage des Engagements

Es bleibt abzuwarten, welche Art von Folgemaßnahmen sich aus dieser WGP-Sitzung und dem großen Nachdruck, der auf die finanzielle Lage des Übereinkommens gelegt wurde, ergeben werden. Auf der Tagung wurde jedoch deutlich, dass die weitere Wirksamkeit vieler Dimensionen des Übereinkommens davon abhängt, dass die Vertragsparteien mehr Führungsstärke zeigen und ihre finanziellen Beiträge erhöhen. Wenn die Parteien dies nicht tun, könnte ihr Engagement für den Schutz der Umweltverfahrensrechte in Frage gestellt werden.

Dieser Artikel erschien am 18. Juli 2024 auf EJIL: Talk!.

Das Projekt 2035Legitimacy bringt eine interdisziplinäre Gruppe von Forschenden zusammen, die sich mit der Frage beschäftigt, wie die Legitimität und die gesellschaftliche Unterstützung der Klimapolitik in Finnland sichergestellt werden kann, einschließlich der Rolle der öffentlichen Beteiligung an Entscheidungsprozessen.