Biodiversität: UN-Abkommen zum Schutz des Ozeans

Die Weltmeere sind von entscheidender Bedeutung für alles Leben auf unserer Erde. Sie regulieren das Klima, versorgen uns mit wichtigen Ressourcen und stellen Ökosystemdienstleistungen bereit. Außerdem bieten sie Platz für eine immense Artenvielfalt und ermöglichen eine große Bandbreite wirtschaftlicher Aktivitäten. Millionen Menschen sind für ihre Lebensgrundlage auf die Ozeane angewiesen. Zur Hohen See gehören alle Teile des Meeres, die außerhalb der Hoheitsgebiete von Küstenstaaten liegen. Für die Beeinträchtigung der dort vorzufindenden Artenvielfalt sind vor allem der Mensch und seine immer intensiveren Hochseeaktivitäten verantwortlich. Die vom Menschen verursachten CO2-Emissionen führen zur Versauerung und Erwärmung der Ozeane, zur Abnahme des Sauerstoffgehalts im Wasser und zur Verlagerung der Meeresströmungen. Neue menschliche Aktivitäten wie der Tiefseebergbau drohen in Zukunft weitere Schäden anzurichten. Der Erhalt intakter und produktiver Meeresökosysteme ist entscheidend für das menschliche Wohlergehen. Doch die Gesundheit und Widerstandsfähigkeit dieser Ökosysteme – und damit von zahlreichen Arten überall auf der Welt – werden durch die genannten Punkte stark geschwächt.

Der steigende Druck, der auf den Ozeanen lastet, hat das öffentliche Bewusstsein erreicht. In der Folge sind zahlreiche nationale und regionale Initiativen entstanden, die sich für den Schutz und die nachhaltige Bewirtschaftung der Ozeane in Küstennähe einsetzen. Doch da die Weltmeere nicht zu einzelnen Staaten gehören, reichen nationale Maßnahmen nicht aus, um die Hochseegebiete erfolgreich zu schützen. Dazu kommt, dass der internationale Regulierungsrahmen rechtliche Lücken enthält und der zunehmenden Bedrohung der biologischen Vielfalt in den Meeren nicht gerecht wird. Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (SRÜ) regelt die Nutzung der Meere und ihrer Ressourcen. Vorschriften für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt in den Hochseegebieten sind jedoch nicht enthalten. Gemäß dem Übereinkommen können die Staaten mithilfe von Basislinien ihre Meereszonen und Hoheitsgewässer festlegen. Ihre ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) beträgt bis zu 200 Seemeilen ab der Basislinie. Der jeweilige Anrainerstaat hat das alleinige Recht, die innerhalb dieser Zone vorhandenen Ressourcen abzubauen oder zu bewahren. Meeresgebiete, die sich nicht innerhalb einer ausschließlichen Wirtschaftszone befinden, werden als Gebiete außerhalb nationaler Gerichtsbarkeit bezeichnet. Das Seerechtsübereinkommen unterteilt diese Gebiete weiter: in die Hohe See und in den Meeresboden, der als das Gebiet („the Area“) bezeichnet wird. Es existiert kein umfassendes Regelwerk für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung dieser Bereiche.

Die Weltmeere brauchen dringend Schutz – und ein Netzwerk aus verbundenen Meeresschutzgebieten wäre ein klarer Fortschritt. Allerdings existiert derzeit kein internationaler Mechanismus, der die Schaffung und Verwaltung eines solchen Netzwerks in Gebieten außerhalb nationaler Gerichtsbarkeit ermöglichen würde. Zudem gibt es momentan keine rechtliche Verpflichtung, vor Aktivitäten in diesen Gebieten eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Auch der Zugang zu genetischen Ressourcen in den Meeren und deren Nutzung sind nicht reguliert. Ein solides internationales Übereinkommen und eine stärkere regionale Regulierung sind somit unverzichtbar für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt in den Hochseegebieten. Jetzt bietet sich dafür eine gute Gelegenheit: in Form der Verhandlungen über ein neues internationales, rechtlich bindendes Instrument zur Erhaltung der biologischen Vielfalt der Meere in den Gebieten außerhalb nationaler Gerichtsbarkeit, die mit der Resolution 72/249 vom 24. Dezember 2017 durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen eröffnet wurden.

Das Abschlussdokument der Konferenz der Vereinten Nationen über nachhaltige Entwicklung (Rio+20) im Juni 2012 beschrieb klare und handlungsorientierte Maßnahmen für mehr Nachhaltigkeit. In diesem Rahmen wurde eine Ad-hoc-Arbeitsgruppe der Vereinten Nationen damit beauftragt, verschiedene Fragen zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der biologischen Vielfalt in Meeresgebieten außerhalb nationaler Gerichtsbarkeit zu untersuchen. Außerdem soll ein Beschluss über ein internationales Übereinkommen im Rahmen des Seerechts gefasst werden. 2015 richtete die Arbeitsgruppe eine Reihe von Empfehlungen an die Generalversammlung der Vereinten Nationen. Dabei unterstrich sie die Notwendigkeit eines internationalen Durchführungsübereinkommens zum Seerecht sowie eines umfassenden internationalen Regelwerks zur biologischen Vielfalt in Meeresgebieten außerhalb der nationalen Gerichtsbarkeit. Im April 2018 wurden bei einer Sitzung organisatorische Fragen geklärt. Als Vorbereitung auf den Beginn der Verhandlungen im September 2018 wurden erste Vereinbarungen getroffen.

Die ersten formellen Verhandlungen über ein internationales, rechtlich bindendes Instrument haben im September 2018 stattgefunden. Die beteiligten Staaten haben sich darauf geeinigt, ein Verhandlungspaket zu schnüren, das vier Elemente umfassen soll:

• Zugang zu genetischen Ressourcen einschließlich Vorteilsausgleich
• Gebietsbezogene Maßnahmen einschließlich Meeresschutzgebieten
• Umweltverträglichkeitsprüfungen
• Aufbau von Kapazitäten und Transfer von Meerestechnologien

Institutionelle Aspekte, etwa die Einrichtung von Organen für die Entscheidungsfindung und für wissenschaftliche und technische Bewertungen, werden zentrale Themen der Verhandlungen sein. Auch die Zusammenarbeit und Koordinierung mit bestehenden Institutionen für die Regelung menschlicher Aktivitäten in Hochseegebieten (z. B. Fischfang und Schifffahrt) werden eine wichtige Rolle spielen.

Da sich die Verhandlungen noch in der Vorbereitungsphase befinden, ist dies schwer zu beantworten. Ein rechtlich bindendes, internationales Übereinkommen ist ein ehrgeiziges Ziel. Daher ist mit schwierigen diplomatischen Verhandlungen zu rechnen. Viele Staaten (darunter die EU-Mitgliedstaaten), die Wissenschaft sowie Akteure der Zivilgesellschaft befürworten strenge Regeln für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt der Meere. Es ist jedoch damit zu rechnen, dass sich manche Länder einer wirksamen und umfassenden Neuregelung widersetzen – und zwar mit dem Argument, dass bestehende Instrumente nicht untergraben werden sollten. Auch die kommerziellen Interessen der Fischfangnationen und von privatwirtschaftlichen Akteuren, die die mineralischen Ressourcen in internationalen Gewässern erkunden und nutzen wollen, werden weit oben auf der Tagesordnung stehen. Bei Entscheidungen, die solche Aktivitäten einschränken, ist mit Widerstand zu rechnen. Auch die genetischen Ressourcen der Meere zeichnen sich schon jetzt als – in technischer und in politischer Hinsicht – komplexes Verhandlungsthema ab. Insbesondere betrachtet die Gruppe der 77 (G77), ein Zusammenschluss aus Schwellen- und Entwicklungsländern, diese Ressourcen als gemeinsames Erbe der Menschheit und fordert einen gerechten Mechanismus zur Verteilung der Gewinne. Andere Staaten halten am Status quo fest.

Die Wirksamkeit des zu verhandelnden Instruments hängt davon ab, ob es den zuständigen internationalen und regionalen Stellen gelingt, ihre Zusammenarbeit zu verbessern und zu koordinieren. Auf regionaler Ebene müssen die Entscheidungsträger die Lücken, Herausforderungen und Chancen der Gesetzgebung und des Regulierungsrahmens besser kennenlernen und verstehen. Gleichzeitig muss die aktuelle Situation der Artenvielfalt in den Meeren besser bekannt sein: die stärksten Belastungen und Bedrohungen, die Zusammenhänge zwischen der Artenvielfalt in der Hohen See und dem menschlichen Wohlergehen sowie die Möglichkeiten für die Steuerung der biologischen Vielfalt in der Hochsee und für die Einführung, Überwachung und Umsetzung von Steuerungsansätzen. Wenn wichtige Akteure innerhalb von Meeresregionen und über deren Grenzen hinweg stärker koordiniert zusammenarbeiten, lässt sich eine bessere Gestaltung, Einführung und Beständigkeit von bereichsübergreifenden Steuerungsansätzen erzielen. Obwohl jede Region vor eigenen Herausforderungen steht, bietet der aktuelle interregionale Austausch wertvolle Erkenntnisse und Einsichten. So können passende regionale Lösungen für eine bessere globale Regulierung aufgetan werden. Eine stärkere regionale Regulierung ist letztlich entscheidend für die Umsetzung einer wirksamen weltweiten Meeres-Governance und für ein internationales Übereinkommen im Rahmen des Seerechts der Vereinten Nationen.

Der Bereich Governance der Ozeane des RIFS leistet transdisziplinäre Forschung mit dem Ziel, den Kenntnisstand von Entscheidungsträgern und der Zivilgesellschaft zu verbessern. Außerdem sollen Wissen und Verständnis im Hinblick auf Nachhaltigkeitsthemen, die die Meere und die Ozean-Governance betreffen, erweitert werden. Der Bereich wendet sich auch an Akteure aus dem öffentlichen Sektor, der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft in Deutschland und darüber hinaus. Ziel ist die gemeinsame Entwicklung von integrierten, übergreifenden Ansätzen für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt. Außerdem formuliert der Bereich Empfehlungen für relevante politische Abläufe. Der Bereich Governance der Ozeane pflegt in Form verschiedener überregionaler Austauschformen den Dialog mit anderen Meeresregionen. Dazu gehört eine regionale Plattform für beteiligte Akteure, die das gemeinsame Lernen vereinfacht und eine praxisbezogene Gemeinschaft entstehen lässt.

Unsere Arbeit – neue Ideen für den Meeresschutz

Einer unserer Forschungsschwerpunkte ist der Zusammenhang zwischen der Governance der Ozeane und Nachhaltigkeit. Wir untersuchen, wie sich Staaten, Interessenvertreter und andere Akteure beim Umgang mit den Ozeanen und bei damit zusammenhängenden Nachhaltigkeitsthemen gegenseitig beeinflussen. Im Rahmen der vom RIFS kernfinanzierten Forschung zum Thema Governance der Ozeane entwickelt ein Team aus interdisziplinären Forschenden in einer Reihe von Partnerprojekten neue Erkenntnisse und Lösungen für die zentralen Fragen auf dem Gebiet der Nachhaltigkeit. Zu diesen Projekten gehören:

• Partnership for Regional Ocean Governance (PROG) – Marine Regions Forum – Das neue Marine Regions Forum ist ein lösungsorientiertes Lern- und Austauschformat für verschiedene Meeresregionen. Entwickelt und getestet wird es vom PROG als partizipatives Instrument für die Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Meerespolitik.
• STRONG High Seas – Stärkung der regionalen Governance für die hohe See – Das Projekt konzentriert sich auf den Südostatlantik und den Südostpazifik. Beide Gebiete sind von starken Strömungen geprägt, die eine hohe Meeresproduktivität zur Folge haben. Durch die Zusammenarbeit mit regionalen Organisationen haben die Staaten in diesen Regionen erkannt, dass die Meeres-Governance gestärkt werden muss, wenn die Artenvielfalt – nicht zuletzt in den Hochseegebieten – erhalten und nachhaltig genutzt werden soll.
• Das Projekt Bergbau am Tiefseeboden – Versuchsbergbau und fairer Vorteilsausgleich untersucht den Regulierungsrahmen für einen potentiellen Mineralabbau auf dem Meeresboden der Hohen See. Im Dialog mit Akteuren aus Wissenschaft, Politik und Zivilgesellschaft entwickelt es zudem eigenständige Beiträge und unterstützt den internationalen Verhandlungsprozess unter dem Dach der Internationalen Meeresbodenbehörde. Forschende des RIFS beraten das Umweltbundesamt (UBA) zur Entwicklung des internationalen Regulierungsrahmens und zur nationalen Aufsichtspflicht von Deutschland.
• Die COST-Aktion „Meeres-Governance für Nachhaltigkeit – Herausforderungen, Möglichkeiten und die Rolle der Wissenschaft“ ist ein transdisziplinäres Netzwerk aus 58 Akteuren. Seine Aufgabe besteht darin, die Entscheidungsfindung in Bezug auf die Meere zu verbessern. Das RIFS vertritt Deutschland im Management Committee der COST-Aktion. COST steht für „European Cooperation in Science and Technology“ und bildet den am längsten bestehenden Rahmen zur Unterstützung der transnationalen Kooperation zwischen Forschenden, Akteuren im Ingenieurwesen und anderen Fachleuten in Europa.