Die Regulierung der globalen Lieferketten – eine komplexe Herausforderung

Der Deutsche Bundestag berät momentan über ein Gesetz, das Unternehmen zum Risikomanagement in ihren globalen Lieferketten (GLK) verpflichten soll. Die Verabschiedung des Gesetzes würde tatsächlich zu besseren Arbeits- und Umweltstandards beitragen, aber zentrale Aspekte müssen noch überarbeitet werden.

Die Covid-19-Pandemie hat uns die Verletzlichkeit globaler Just-in-Time-Lieferketten drastisch vor Augen geführt. In vielen Ländern war die Versorgung mit medizinischer Ausrüstung, Arzneimitteln und Lebensmitteln zeitweise unterbrochen. Als Folge mehren sich nun die Rufe nach protektionistischen Maßnahmen sowie nach einer Nationalisierung und Diversifizierung der Lieferketten.

Die damit einhergehende mediale Aufmerksamkeit für die GLK mag neu sein – in der Wissenschaft hingegen ist das Thema schon lange präsent. Seit über einem Vierteljahrhundert spielt die Erforschung von GLK* in der politischen Ökonomie eine bedeutende Rolle. Die entsprechenden Studien bieten aufschlussreiche Einblicke in die Struktur und Organisation des heutigen globalen Handels, der zu rund 70 % auf GLK beruht. Damit sind GLK das wesentliche Merkmal des Handels im 21. Jahrhundert.

Auch im Bereich Umweltschutz rücken die GLK durch weitreichende wissenschaftliche und politische Debatten über nachhaltige Lieferketten immer stärker ins Blickfeld. Das zunehmende Bewusstsein der Verbraucher/-innen für die sozialen und ökologischen Konsequenzen des Handels führen dazu, dass der private Sektor freiwillige Standards für die Nachhaltigkeit von Produkten und Lieferketten beschließt – und diese Tendenz gewann schon vor der Covid-19-Pandemie an Fahrt. Auch angesichts der zunehmenden wissenschaftlichen Beweise für die vielfältigen Auswirkungen von Wirtschaftsaktivitäten auf die öffentliche Gesundheit werden die Rufe der Zivilgesellschaft nach einer wirksamen Regulierung immer lauter. Zu diesen Auswirkungen zählen etwa die wachsende Gefahr, dass bei unhygienischer Tierhaltung Viren von Tieren auf Menschen überspringen, oder Risiken durch die Entwaldung für Bergbau und Landwirtschaft.

Lieferkettengesetze mit wichtiger Regulierungsfunktion

Regeln für nachhaltige Lieferketten kamen zunächst in Form freiwilliger Standards in der Privatwirtschaft auf, doch inzwischen sind staatliche Vorschriften auf dem Vormarsch. So beschloss diesen Monat das Bundeskabinett einen Gesetzesentwurf, der Sorgfaltspflichten für Unternehmen vorsieht. Demnach müssten Firmen gewährleisten, dass in ihren GLK Menschenrechte und Umweltstandards eingehalten werden. Der Gesetzesentwurf, der inzwischen dem Bundestag vorliegt, würde ab 2023 für Unternehmen mit mehr als 3.000 Beschäftigten gelten. Die Europäische Kommission plant für das nächste Frühjahr einen ähnlichen Gesetzesvorschlag.

Das deutsche Gesetz ist nicht das erste seiner Art. In den Niederlanden gilt seit 2019 ein Gesetz gegen Kinderarbeit, in Frankreich seit 2017 die Loi de Vigilance (Sorgfaltspflichtengesetz) und im Vereinigten Königreich seit 2015 der Modern Slavery Act (Gesetz gegen moderne Sklaverei). Auch auf EU-Ebene gibt es branchenspezifische Beispiele, etwa die EU-Holzhandelsverordnung von 2010 und die EU-Verordnung über Konfliktmineralien von 2017. Trotz aller Unterschiede haben diese Gesetze ein Ziel gemeinsam, nämlich Sorgfaltspflichten für Unternehmen zu verankern. Die Haftung der Unternehmen für ihre Lieferketten wird zudem im Rahmen des Alien Tort Statute von 1789 am Obersten Gerichtshof der Vereinigten Staaten neu verhandelt.

Organisationen der Zivilgesellschaft und die Wissenschaft begrüßen Lieferkettengesetze als Möglichkeit, Pflichten aus freiwilligen Standards rechtlich bindend zu gestalten. Die Befürworter/-innen argumentieren, dass entsprechende Vorschriften für die Unternehmen nicht überraschend kommen, da Menschenrechte und Umweltschutz schon seit Jahrzehnten in Übereinkommen und freiwillige Vorschriften aufgenommen werden.

In den Augen vieler Umweltschützer/-innen und Menschenrechtler/-innen geht der deutsche Gesetzesentwurf jedoch nicht weit genug. Sie kritisieren, dass sich das Gesetz auf direkte Vertragspartner (Tier-1) konzentriert, während Missstände am wahrscheinlichsten weiter hinten in der Lieferkette bei indirekten Zulieferern auftreten. Außerdem fallen Aktivitäten, die Klimawandel und Artenverlust verursachen, nicht unter das Gesetz.

Die Unternehmen hingegen weisen auf mögliche unbeabsichtigte Wirkungen derartiger Gesetze hin. Ein Vorbehalt sind internationale Wettbewerbsnachteile gegenüber anderen Unternehmen (weshalb deutsche Unternehmen eine europäische Lösung bevorzugen). Eine andere Sorge gilt der Möglichkeit, dass sich Unternehmen einfach aus Lieferketten in Entwicklungsländern zurückziehen („cut and run“). Auf diese Weise könnten Lieferkettengesetze eine faktische Handelsbarriere bilden. Der Zugriff der betroffenen Länder auf Wissen, Input und Technologien wäre damit erschwert, was dort negative Konsequenzen für den Arbeitsmarkt, das Wirtschaftswachstum und die Nachhaltigkeit hätte.

Lektionen aus privatwirtschaftlichen Regeln für Soziales und Umweltschutz

Obwohl die entlang GLK entstehenden sozialen und ökologischen Probleme nach einer politischen Lösung verlangen, haben auch die Bedenken ihren Grund. Die Kritik bezieht sich größtenteils auf die Verteilungsfolgen von Lieferkettengesetzen, denn diese gelten über Landesgrenzen hinweg und bringen für Akteure außerhalb des Staatsgebietes Vorteile wie Nachteile mit sich. So weist die Wissenschaft auf die Tatsache hin, dass der rechtliche Rahmen ein entscheidender Faktor für Macht, Unternehmensführung und Wertschöpfung in den Lieferketten ist.

Da die wenigen bereits bestehenden Sorgfaltspflichtengesetze jüngeren Datums sind, gibt es noch wenig umfassende Studien zu ihren Auswirkungen. Freiwillige Standards hingegen existieren inzwischen seit mehreren Jahrzehnten und wurden von der Wissenschaft ausgiebig beleuchtet. Dementsprechend kann es für die Bewertung von Lieferkettengesetzen hilfreich sein, die bereits bekannten Probleme freiwilliger Selbstverpflichtungen zu untersuchen.

Freiwillige Standards bringen bedeutende Probleme mit sich – nicht zuletzt deshalb, weil das inoffizielle Eckpunktepapier des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales sowie des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung die Möglichkeit einer „Safe-Harbor“-Ausnahme enthält. Demnach könnten „Unternehmen, die einem staatlich anerkannten (Branchen)-Standard beitreten und diesen implementieren, […] ihre zivilrechtliche Haftung auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit beschränken“. Während die „Safe-Harbor“-Ausnahme nicht im Entwurf des Bundeskabinetts enthalten war, ist laut der Anlage der „Beitritt zu branchenspezifischen oder branchenübergreifenden Initiativen […] ein wichtiges Instrument, um gemeinsam mit anderen Unternehmen risikovorbeugende Maßnahmen zu erarbeiten“.

Im Folgenden stelle ich für Probleme bei privatwirtschaftlichen Standards drei Beispiele vor, die als Kriterien für die Bewertung von Lieferkettengesetzen dienen können:

1. Trotz Hoffnungen, privatwirtschaftliche Umweltschutzregeln könnten Lücken des Pariser Klimaschutzabkommens schließen, muss dies laut verschiedenen Studien, die den Einfluss von Regeln für GLK untersucht haben, angezweifelt werden. Manche Studien befürworten anstelle auf Selbstverpflichtungen beruhender Ansätze eine Neugestaltung des traditionellen Compliance-Modells, bei dem die Zulieferer für ihre Leistung belohnt oder bestraft werden. Eine Studie zeigt beispielsweise, dass die Verbesserung der Arbeitsbedingungen in Lieferketten davon abhängt, ob sich die Käufer zu langfristigen, für beide Seiten vorteilhaften Geschäftsbeziehungen bekennen. Demnach sollten positive Anreize wie Kapazitätsaufbau die Durchsetzung von vertraglichen Standards ergänzen.
2. Ein zweites Problem bezieht sich auf die sinnvolle Einbeziehung von Stakeholdern. Trotz der Existenz von verschiedenen freiwilligen Standards auf Grundlage von Multi-Stakeholder-Initiativen gibt es im privatwirtschaftlichen Umfeld oft Kritik am „Diktat des Westens“. Grund ist die mangelnde Repräsentation von Produzenten und NGOs aus dem Globalen Süden. Nicht nur mehr partizipatorische und repräsentative Konsultationen sind notwendig, sondern auch, dass „Unternehmen […] sich auf Einzelpersonen und Gemeinschaften […] konzentrieren, die von Geschäftsaktivitäten oder Wertschöpfungsketten betroffen sind oder betroffen sein könnten.“ Dazu gehört der Dialog mit Beschäftigten, Gewerkschaften und indigenen Gemeinschaften.
3. Das dritte Problem betrifft einen weitreichenderen Prozess der Ungleichstellung in GLK. So gewährleistet das Eigentum an wichtigen Knotenpunkten in einer Lieferkette eine bedeutende Hebelwirkung für Staaten und Unternehmen, aber die Gewinne fallen in erster Linie großen Unternehmen in wohlhabenden Ländern zu. Mit dem wachsenden Bewusstsein für die Ungleichverteilung von Vermögen entstehen unternehmerische Innovationen für Umverteilung wie solidarischer, fairer und direkter Handel oder auch das Gewinnverteilungsmodell. Auf Nachhaltigkeit abzielende Anforderungen können die Ungerechtigkeiten in GLK sogar noch verschärfen. Solche Anforderungen verlagern die Kosten in den Lieferketten auf die unteren Stufen, während die Unternehmen auf der obersten Stufe für sich selbst Mehrwert generieren. Nachhaltigkeitsstandards sind daher selbst ein Geschäft geworden und werden als Ablenkung kritisiert, die umfassendere und dringend notwendige wirtschaftliche und soziale Reformen behindert.

Weitreichende Reformen sind in vielen Bereichen nötig. Nicht nur das Konsumverhalten, sondern auch das kapitalistische Modell als solches müssen neu gedacht werden. Die Konzentration von Branchen beispielsweise wird von Aktivisten und Aktivistinnen inzwischen als strukturelles Merkmal angesehen, das für die Verpflichtung von Zulieferern zu sozialen und ökologischen Standards genutzt werden kann. Die gleiche Denkweise liegt Sorgfaltspflichtengesetzen zugrunde, die für große Unternehmen gelten und von einem Kaskadeneffekt entlang der Lieferkette ausgehen.

Allerdings entstehen im Umfeld stark konzentrierter Märkte zahlreiche soziale und ökologische Probleme. Wenn sich die Gewinne auf wenige große Unternehmen mit viel Marktmacht konzentrieren, sehen sich die Zulieferer möglicherweise gezwungen, ihre Kosten zu senken. In extremen Szenarien hat dies Kinderarbeit, Sklaverei und Umweltzerstörung zur Folge. Die Kakaoproduktion ist ein bekanntes Beispiel dafür.

Eine weitere Kritik an Sorgfaltspflichtengesetzen setzt genau an ihrem Versuch an, große Unternehmen für Vorkommnisse in ihren Lieferketten haftbar zu machen, ohne aber anzuerkennen, dass das heutige kapitalistische System selbst die Ursache für soziale und ökologische Schäden ist. Aus dieser Perspektive stellen Lieferkettengesetze nur einen Lösungsansatz innerhalb des Systems dar, der die grundlegenden Fehler des vorherrschenden kapitalistischen Systems eher zementiert als hinterfragt.

Lieferkettengesetze: Fluch oder Segen?

Rechtsvorschriften können die Nachhaltigkeit von Lieferketten zwar fördern, aber damit sie Wirkung entfalten, ist ein großflächiger Ansatz notwendig, der Folgendes umfasst: 1. Strategien auf Grundlage von Selbstverpflichtungen, damit zwischen Käufern und Zulieferern ein Vertrauensverhältnis entsteht, 2. die Einbeziehung aller relevanten Stakeholder und 3. die tatsächliche Integration der Akteure auf niedrigeren Stufen der Lieferkette. Eine solche Integration müsste zumindest die Zahlung eines Preises umfassen, der die Lebensgrundlagen der Arbeitskräfte garantiert. Außerdem sollten Lieferkettengesetze die Nachteile konzentrierter Marktstrukturen und einer ungleichmäßig verteilten Wertschöpfung in GLK berücksichtigen.

Wie ist nun der Entwurf für das deutsche Sorgfaltspflichtengesetz zu bewerten, wenn man die drei vorgenannten Kriterien als Prüfsteine für die Wirksamkeit heranzieht?

Das deutsche Gesetz führt eine Bemühenspflicht ein, enthält aber keine Erfüllungspflicht oder Haftpflicht bei Verstößen. Der Entwurf sieht Regeln für das Risikomanagement und die Risikoanalyse, Präventions- und Abhilfemaßnahmen, ein Beschwerdeverfahren sowie eine Dokumentations- und Berichtspflicht vor.

Die im Entwurf festgelegten Sorgfaltspflichten für Unternehmen beruhen auf den UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und den OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen. Dies deutet darauf hin, dass der Gesetzesentwurf zumindest theoretisch geeignet ist, die oben beschriebenen Probleme in Angriff zu nehmen.

Der deutsche Entwurf folgt dem Grundsatz Befähigung vor Rückzug, der Unternehmen ermutigt, bevorzugt Lösungen mit den Zulieferern oder innerhalb der Branche zu sondieren. Die Beendigung der Geschäftsbeziehung zu einem Lieferanten sollte demnach als letzter Ausweg betrachtet werden.

Allerdings finden positive Anreize sowie Ansätze auf Grundlage von Selbstverpflichtungen nicht ausreichend Beachtung. Zum Beispiel gehört zu den Präventionsmaßnahmen, die ein Unternehmen innerhalb der Geschäftsbeziehung zu einem Zulieferer ergreifen muss, „die Durchführung von Schulungen und Weiterbildungen zur Durchsetzung der vertraglichen Zusicherungen“ (§ 6 Absatz 4 Satz 3). Als Abhilfemaßnahme im Fall eines Verstoßes ist ferner „die gemeinsame Erarbeitung und Umsetzung eines Plans zur Behebung des Missstandes“ mit unmittelbaren Zulieferern in Betracht zu ziehen (§ 7 Absatz 2 Satz 1). In der Anlage ist vorgesehen, dass „auch die Unterstützung eines mittelbaren Zulieferers bei der Vorbeugung und Vermeidung eines Risikos […] eine angemessene Maßnahme sein“ kann. Dies könne „auch dazu dienen, eine Lieferkette mit stabilen Geschäftsbeziehungen aufzubauen“, etwa durch „gezielte und langfristige Unterstützung“.

Gleiches gilt für betroffene Einzelpersonen und Gemeinschaften. So schreibt der Entwurf im Hinblick auf das Risikomanagement jedem Unternehmen vor, „die Interessen seiner Beschäftigten, der Beschäftigten innerhalb seiner Lieferkette und derjenigen, die in sonstiger Weise von der wirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens oder von Unternehmen in seinen Lieferketten […] unmittelbar betroffen sein können, angemessen zu berücksichtigen“ (§ 4 Absatz 4). Noch konkreter wird § 8, der interne und externe Verfahren für Beschwerden von betroffenen Personen beschreibt. § 11 sieht darüber hinaus eine „besondere Prozessstandschaft“ vor, sodass deutsche Gewerkschaften oder Nichtregierungsorganisationen im Auftrag von Betroffenen einen Prozess führen können.

Die Anlage nennt die Konsultation mit Beschäftigen, Gewerkschaften und der lokalen Anwohnerschaft eine wichtige Informationsquelle. Die Bewertung von Präventions- und Abhilfemaßnahmen kann demnach in Form einer direkten Konsultation mit Einzelpersonen und legitimen Interessenvertretungen (beispielsweise Gewerkschaften) erfolgen. Nicht zuletzt heißt es in der Anlage: „Denkbar ist auch die Unterstützung bestimmter sozialer Projekte in einer Region, die der Stärkung bestimmter Rechte dienen, wie zum Beispiel Gewerkschaftsfreiheit.“ Dennoch zeigt sich anhand dieser Vorschläge und Beispiele, dass der Gesetzesentwurf nicht ausreichend auf die Notwendigkeit eingeht, dass die Unternehmen ihre Aufmerksamkeit auf (möglicherweise) betroffene Einzelpersonen oder Gemeinschaften richten. Auch eine ausdrückliche Pflicht zur sinnvollen Einbeziehung von Betroffenen fehlt.

Die Probleme von sektorieller Konzentration und ungleicher Wertschöpfung werden im Gesetzesentwurf weder genannt noch behandelt. Zwar müssen die Unternehmen Risiken, die durch ihre Aktivitäten (und ihre Geschäftsbeziehungen) entstehen, identifizieren und analysieren. Risiken durch die Konsolidierung von Branchen erwähnt der Entwurf jedoch nicht. Darüber hinaus wird in der Präambel anerkannt, dass sich „[d]urch die Einhaltung der Sorgfaltspflicht […] die Preise für einige Güter und Dienstleistungen […] erhöhen“ können, doch „[e]ine Quantifizierung dieses Effekts ist nicht möglich“. Auch seien „mittelbare Auswirkungen im Rahmen der Lieferketten zu erwarten“. Dennoch fordert der Entwurf keine gerechte Verteilung von Kosten und Nutzen.

Daher muss nicht nur der aktuelle Entwurf überarbeitet werden, sondern es sind auch Reformen in anderen Bereichen wie Steuer- und Wettbewerbsrecht notwendig. Denn obwohl sich das Wettbewerbsrecht selten direkt mit Verteilungsfragen beschäftigt, kann es Möglichkeiten für den Abbau von Ungleichheiten bei der Verhandlungsmacht (z. B. zwischen Kleinbetrieben und großen Konzernen) aufzeigen. Der Wettbewerb findet zwar global statt, aber es gibt keine formale multilaterale Wettbewerbsregulierung auf globaler Ebene, nur bilaterale und multilaterale Kooperationsvereinbarungen wie zum Beispiel das EU-Kartellrecht. Ohne ein globales System, das zumindest grundlegende gemeinsame Regeln vorschreibt, überschneiden sich die nationalen Kartellrechtssysteme in den langen und komplexen Lieferketten. Somit sind immer mehrere Rechtssysteme involviert.

Das gleiche Argument lässt sich für nationale Lieferkettengesetze anführen: Wenn globale Regeln fehlen, schwächt dies den möglichen Einfluss von Gesetzen zur Förderung gerechterer Lieferketten. Hier liegt die Lösung nicht nur in gut durchdachten Gesetzen, sondern auch in multilateraler Zusammenarbeit.

Während Lieferkettengesetze also definitiv einen willkommenen Schritt auf dem Weg zu nachhaltigeren Geschäftspraktiken darstellen, sind sie kein Allheilmittel. Vielmehr wird jede kritische Prüfung der komplexen, miteinander verknüpften Probleme in diesem Bereich zwangsläufig zu dem Schluss kommen, dass die Antwort wahrscheinlich nicht in einer Einheitslösung liegen kann.

Lieferkettengesetze können zwar einen wichtigen Beitrag leisten, doch um Wirksamkeit entfalten zu können, müssen sie sich an Maßstäben orientieren, die – wie oben beschrieben – an die spezifischen Probleme von Lieferkettenstandards angepasst sind.

* Die Erforschung des modernen Welthandels gliedert sich in mehrere Denkströmungen und hat verschiedenste Akronyme hervorgebracht, etwa „globale Lieferketten“ (GLK), „globale Produktionsnetzwerke“ (GPN) und in jüngerer Zeit „globale Armutsketten“ (Global Poverty Chains, GPC). Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie bei: Gereffi, G. und K. Fernandez-Stark (2018). Global Value Chain Analysis: A Primer (Second Edition). Global Value Chains and Development: Redefining the Contours of 21st Century Capitalism. G. Gereffi. Cambridge, Cambridge University Press: 305–342; Coe, N. und H. Yeung (2015). Global Production Networks: Theorizing Economic Development in an Interconnected World (Oxford/New York: Oxford University Press, May 2015); und Selwyn, B. (2016) „Global value chains or global poverty chains? A new research agenda.“ Working Paper Series.

Ich bin dankbar für Kommentare und Anregungen zu früheren Entwürfen von Andreas Goldthau und Veronika Ertl. Für mögliche Fehler bin natürlich allein ich verantwortlich.